The Check on the Check: What the Limits of Article 265 TFEU Reveal about Horizontal Accountability within the EU

While all European Union (EU) institutions have, to some extent, the obligation to ensure compliance with the Treaties’ values and norms, it is the European Commission that bears responsibility for overseeing and securing compliance as the “Guardian of the Treaties”, including ensuring that Member States do not regress in the democratic standards they committed to uphold when they joined.

Existing research has documented the EU’s limited political will to impose sanctions for rule of law and democracy violations. The problem is that, however much we debate this “enforcement dilemma,” every proposed fix hits the same wall: political will is missing, and fixing that would take either all EU governments agreeing to change course (unlikely) or amending the Treaties (even less likely).

Yet, if institutions cannot be incentivised to act consistently, could not sanctioning inaction be an alternative? Article 265 TFEU offers this possibility as a second-order mechanism, a “check on the check,” by giving the European Parliament (EP) both the normative claim and the legal standing to sue other institutions, including the Commission, for failing to act when the Treaty requires it.

The Parliament has held this competence since the 1980s, but has rarely used it against another institution. That seemed to change after 2021, when it brought three independent actions for failure to act against the Commission, two of which concerned rule of law enforcement (C-657/21, in which the EP sued for failing to activate the rule of law conditionality mechanism, and C-225/24, after the release of frozen funds to Hungary).

My own research on the EP’s lawsuit regarding the inactivation of the conditionality mechanism (C-657/21) shows that this apparent uptick does not deviate much from Parliament’s historical pattern of restraint and reluctance. Two obstacles stand out. The first is about design: the strict requirements of Article 265 make it difficult for Parliament to use it as a routine oversight tool, even when it wants to. And one of practice, referring to the logic Parliament actually follows when deciding whether to use this tool.

In this piece, I explain why, drawing on my previous research involving elite interviews with EP policy-makers and officials, and what this means in practice for the expectation that Parliament could somehow constrain the Commission’s forbearance.

A Design That Works Against Itself

First, although Article 265 formally compels another institution to fulfil its obligations, in practice, it can produce at most a declaratory judgment from the Court of Justice of the EU: no enforcement mechanism beyond the moral and political pressure to comply with that ruling.

Second, Article 265 is meant to target inaction, but that is exactly the problem in practice: it is extremely hard to prove in court that an institution failed to act. Judicial oversight operates on formal acts (decisions, legal bases) that generate a case file, a party with standing to challenge, and a record to examine. A decision not to investigate is precisely the absence of such a procedural act, which leaves courts without a file to review. Put differently: Article 265 is, by design, a “fire alarm” tool, in the classic distinction between reactive (“fire alarm”) and continuous, active (“police patrol”) oversight proposed by McCubbins & Schwartz. A fire alarm needs a triggering event, but inaction produces no smoke without files, acts, or an event that a third party could report.

So, what this means in practice is that, when Parliament lacks a clear legal basis (which is common precisely in cases of inaction or when the Commission resorts to soft law, delegated acts, or emergency procedures), we can expect it to be unwilling to claim Treaty violations, because actually taking the Commission to court is costly and difficult.

Ultimately, therefore, the Commission’s murkiest actions, those in which it exercises executive power free of any legislative control, are the form of noncompliance worst suited to any reactive accountability mechanism, judicial or otherwise. They generate the least incentive for accountability and oversight.

This immediately raises the question of whether the Commission has an incentive to shift toward instruments that shield its inaction from judicial review (soft law, delegated acts, the use of emergency powers that bypass normal legislative processes), precisely because the Commission knows these are hard to challenge before the courts. It would be worth examining whether this shift occurs more often in areas where the Parliament has already shown a willingness to litigate.

As of now, then, we have settled on the inherent design limitation of any complaint-based oversight mechanism when confronted with noncompliance by omission. In addition, using Article 265 depends on EU actors’ willingness to incur political and institutional costs, since it requires parliamentary consensus, and that consensus inevitably relies on political majorities vulnerable to electoral change. Structurally, this further turns horizontal accountability in the EU into a conditional process rather than a systematic one.

An Institutional Logic That Doesn’t Help Either

On the practice side, the bigger problem is that the Parliament does not appear to prioritise its accountability role.

The broader institutional dynamics of an expanding Commission—one that is not only growing by encroaching on legislative powers, but also growing closer to Council governments, at the Parliament’s expense—continue to push Parliament to devote more energy to maintaining its limited ability to shape policy outcomes. To address this marginalisation, the EP decided to sue the Commission (Article 265) and resort to the courts as a tactical instrument to pursue specific objectives, not necessarily accountability aims.

But if this legal instrument is used strategically, where does that leave us in terms of expecting Parliament to more consistently constrain the Commission’s in the future?

A Failed Sanction, or a Successful Signal?

To answer this question, we have to understand Parliament’s motives and aims in its lawsuit against the Commission for the delayed enforcement of the conditionality mechanism. My findings suggest two readings here, and they are not mutually exclusive.

The interview evidence showed that EP policymakers value litigation for its ability to externalise institutional conflict and mobilise public scrutiny. The EP was not necessarily looking to win the case; it was seeking a headline to impose reputational costs on the Commission and push back against its marginalisation. So, we could read this to mean that at least some actors in Parliament (including those able to form a majority) believe not only that failing to uphold the rule of law could undermine public confidence in the Commission as the guardian of democracy, but also that Commission officials are sensitive to this concern.

In this reading, litigation could still shape EU oversight, just not by punishing the Commission. Instead, it works as a signal: taking the Commission to court draws public attention, and it is that public attention (not any court ruling) that hurts the Commission’s reputation, something Commission officials appear to take seriously. So litigation ends up doing something the Treaty never designed it to do: instead of sanctioning noncompliance through a court judgment, it sends a reputational signal to the public, and that signal carries its own kind of accountability effect.

The more pessimistic reading, however, and perhaps more persuasive, points to the limited practical feasibility of horizontal accountability and to its inability to deter misbehaviour among EU elites. The EP’s resort to litigation reflects institutional self-preservation, which in turn points to a strategic logic of power and influence. Not exactly what we would expect or, frankly, want, from our sole check on executive power. Moreover, if Parliament not only avoids contesting Treaty violations but is, as a result, also expected to do so, executive actors have little reason to anticipate costs of noncompliance.

This brings me to the future and the potential for checking the check. Somewhat ironically, accountability dynamics appear to reproduce the same problems of political will and institutional design as the EU’s enforcement dilemma it was intended to fix: it requires parliamentary consensus, electorally vulnerable majorities, and a willingness to bear costs, which has been insufficient if the record is anything to go by. Horizontal accountability, therefore, is unlikely to fulfil its purpose if its activation depends on actors prioritising their own strategic interests over the obligation to enforce the Treaties.

This article is based on the author’s paper in the Journal of European Public Policy (JEPP) and was prepared in the context of EUCHALLENGES, a Jean Monnet Centre of Excellence at the University of Salzburg, co-funded by the European Commission under grant agreement no. 101127539

The Check on the Check: lo que los límites del artículo 265 del TFUE revelan sobre la rendición de cuentas horizontal en la UE

Andreína Victoria Hernández-Ross, IPP & UAM (0009-0008-3211-608X)

Si bien todas las instituciones de la Unión Europea (UE) tienen, en cierta medida, la obligación de velar por el cumplimiento de los valores y normas de los Tratados, es la Comisión Europea la que asume la responsabilidad de supervisar y garantizar ese cumplimiento en su papel de “guardiana de los Tratados”, lo que incluye asegurarse de que los Estados miembros no retrocedan en los estándares democráticos que se comprometieron a respetar al adherirse a la Unión.

La literatura existente ha documentado la limitada voluntad política de la UE para sancionar las violaciones del Estado de Derecho y de la democracia. El problema es que, por mucho que debatamos este “enforcement dilemma”, las propuestas académicas y políticas topan inevitablemente con un límite estructural: no podemos superar la falta de voluntad política sin cambiar los incentivos incorporados al propio diseño institucional de la UE. Nuestros remedios exigen o bien consenso gubernamental (poco probable), o bien una reforma de los Tratados (aún menos probable).

Y sin embargo, si las instituciones no pueden ser incentivadas a actuar de forma consistente, ¿no podría sancionarse la inacción misma como alternativa? El artículo 265 del TFUE ofrece esta posibilidad como mecanismo de segundo orden, un “control del control”, al otorgar al Parlamento Europeo (PE) tanto la legitimación normativa como la práctica para demandar ante las cortes a otras instituciones, incluida la Comisión, por no actuar cuando el Tratado así lo exige.

El Parlamento cuenta con esta competencia desde la década de 1980, pero rara vez la ha ejercido contra otra institución. Eso pareció cambiar a partir de 2021, cuando interpuso tres recursos por omisión contra la Comisión, dos de los cuales se centraban en el Estado de Derecho: el asunto C-657/21, en el que el PE demandó a la Comisión por no activar el mecanismo de condicionalidad del Estado de Derecho, y el asunto C-225/24, tras la liberación de fondos congelados a Hungría.

Mi propia investigación sobre el recurso del Parlamento relativo a la inactivación del mecanismo de condicionalidad (C-657/21) muestra, sin embargo, que este aparente repunte no se aleja demasiado del patrón histórico de contención y reticencia del Parlamento. Dos tipos de problemas parecen lastrar los esfuerzos de rendición de cuentas en la UE: uno de diseño institucional, en el que el propio artículo 265 restringe su uso consistente como mecanismo de supervisión, incluso si el Parlamento estuviera dispuesto a emplearlo; y otro de práctica, referido a la lógica que efectivamente sigue el Parlamento a la hora de decidir si recurre o no a esta herramienta.

En este texto explico por qué, apoyándome en mi investigación previa que incluyó entrevistas a responsables políticos y funcionarios del PE, y qué implica esto en la práctica para la expectativa de que el Parlamento pudiera, de algún modo, limitar la inacción deliberada (forbearance) de la Comisión.

Un diseño que juega en su propia contra

En primer lugar, aunque el artículo 265 obliga formalmente a otra institución a cumplir sus obligaciones, en la práctica solo puede producir una sentencia declarativa del Tribunal de Justicia de la UE (TJUE): ningún mecanismo de ejecución más allá de la presión moral y política para acatar ese fallo.

En segundo lugar, aunque el artículo 265 se dirige formalmente contra la inactividad, en la práctica constituye una limitación sustantiva, porque las omisiones resultan extraordinariamente difíciles de probar ante un tribunal. La supervisión judicial opera sobre actos formales (decisiones, bases jurídicas) que generan un expediente, una parte con legitimación para impugnarlos y un registro a examinar. Una decisión de no investigar es, precisamente, la ausencia de ese acto procedimental, lo que deja a los tribunales sin expediente que revisar. Dicho de otro modo: el artículo 265 es, por diseño, una herramienta de “alarma de incendios”, siguiendo la clásica distinción entre supervisión reactiva (“alarma de incendios”) y supervisión continua y activa (“patrulla policial”) propuesta por McCubbins & Schwartz. Una alarma de incendios requiere un hecho desencadenante, pero la inacción no genera humo: no hay expedientes, actos ni un suceso que un tercero pueda denunciar.

Lo que esto significa en la práctica es que, cuando el Parlamento carece de una base jurídica clara —algo habitual precisamente en los casos de inacción, o cuando la Comisión recurre al soft law, a actos delegados o a procedimientos de emergencia—, cabe esperar que se muestre reacio a alegar violaciones del Tratado, porque los costes de impugnar la acción del Ejecutivo son altos en términos de lo que supone llevarla realmente ante los tribunales.

Por tanto, las actuaciones más opacas de la Comisión, aquellas en las que ejerce poder ejecutivo libre de todo control legislativo, son la forma de incumplimiento peor adaptada a cualquier mecanismo de rendición de cuentas reactivo, judicial o de otro tipo. Son precisamente las que generan menos incentivos para la rendición de cuentas y la supervisión.

Esto plantea de inmediato la pregunta de si la Comisión tiene incentivos para preferir instrumentos que blinden su inacción frente al control judicial (soft law, actos delegados, el uso de poderes de emergencia que eluden los procesos legislativos habituales) precisamente porque sabe de la dificultad de ser sancionada. Valdría la pena examinar si esto se produce con mayor frecuencia en los ámbitos en los que el Parlamento ya ha mostrado disposición a litigar.

Por ahora, hemos constatado la limitación de diseño inherente a cualquier mecanismo de supervisión basado en denuncias al enfrentarse a un incumplimiento por omisión. A esto se suma que el recurso al artículo 265 depende de la voluntad de los actores de la UE de asumir costes políticos e institucionales, ya que requiere consenso parlamentario, y ese consenso depende, inevitablemente, de mayorías políticas vulnerables al cambio electoral. Estructuralmente, esto convierte además la rendición de cuentas horizontal en la UE en un proceso condicional, más que sistemático.

Una lógica institucional que tampoco ayuda

En el plano de la práctica, el problema principal es que el Parlamento no parece priorizar su función de control.

La dinámica institucional más amplia de una Comisión en expansión —que no solo crece invadiendo competencias legislativas, sino que también se acerca cada vez más a los gobiernos del Consejo, a costa del Parlamento— sigue empujando a este último a dedicar más energía a preservar su limitada capacidad de incidir en los resultados de las políticas. Para hacer frente a esta marginación, el PE recurrió al litigio por la vía del artículo 265 contra la Comisión como instrumento táctico para perseguir objetivos concretos, no necesariamente de rendición de cuentas.

Pero si este instrumento jurídico se utiliza de forma estratégica, ¿qué nos dice esto respecto a la expectativa de que el Parlamento limite, de manera más consistente en el futuro, la inacción deliberada de la Comisión?

¿Una sanción fallida o una señal exitosa?

Para responder a esta pregunta hay que entender los motivos y objetivos del Parlamento al demandar a la Comisión por el retraso en la aplicación del mecanismo de condicionalidad. Mis hallazgos sugieren dos lecturas posibles, que no son mutuamente excluyentes.

Las entrevistas mostraron que los responsables políticos del PE valoran el litigio por su capacidad de externalizar el conflicto institucional y movilizar el escrutinio público. El PE no buscaba necesariamente ganar el caso, sino un titular que impusiera costes reputacionales a la Comisión y sirviera para contrarrestar su propia marginación. Cabría interpretar esto, entonces, en el sentido de que al menos algunos actores del Parlamento (incluidos los capaces de formar mayoría) creen no solo que no defender el Estado de Derecho podría minar la confianza pública en la Comisión como guardiana de la democracia, sino también que los funcionarios de la Comisión son sensibles a esa preocupación.

En esta lectura, el litigio podría incidir de manera significativa en la supervisión en la UE. No funcionaría como una sanción, sino como un mecanismo informativo: modificaría el cálculo del público, el actor capaz de infligir costes reputacionales indirectos que, según parece, resultan centrales para las proyecciones de la Comisión. El litigio no cumpliría, por tanto, su función original (sancionar el incumplimiento mediante una sentencia judicial), sino que se limitaría a enviar una señal de reputación al público, y esa señal conlleva su propio efecto de rendición de cuentas.

La lectura más pesimista, sin embargo, y quizá la más convincente, apunta a la limitada viabilidad práctica de la rendición de cuentas horizontal y a su incapacidad para disuadir la mala conducta entre las élites de la UE. El recurso del PE al litigio refleja una lógica de autopreservación institucional que, a su vez, remite a una lógica estratégica de poder e influencia. No exactamente lo que cabría esperar (ni, francamente, desear) de nuestro único mecanismo de control sobre el poder ejecutivo. Es más: si el Parlamento no solo evita impugnar las violaciones del Tratado, sino que además se espera de él que actúe así, los actores del Ejecutivo tienen pocos motivos para anticipar costes por incumplir.

Esto me lleva al futuro y a la posibilidad de controlar a la Comisión. De manera un tanto irónica, la dinámica de rendición de cuentas parece reproducir los mismos problemas de voluntad política y de diseño institucional que el dilema de enforcement que pretendía resolver: exige consenso parlamentario, mayorías electoralmente vulnerables y disposición a asumir costes, algo que, a juzgar por el historial, ha resultado insuficiente. La rendición de cuentas horizontal, por tanto, difícilmente cumplirá su propósito si su activación depende de que los actores prioricen sus propios intereses estratégicos por encima de la obligación de hacer cumplir los Tratados.

Este artículo se basa en el trabajo de la autora publicado en el Journal of European Public Policy (JEPP) y se elaboró en el marco de EUCHALLENGES, un Centro de Excelencia Jean Monnet de la Universidad de Salzburgo, cofinanciado por la Comisión Europea bajo el convenio de subvención n.º 101127539.